Sandbox quản lý: Mười năm sau

Tác giả: Hilary J. Allen Nguồn: Đại học Hoa Kỳ

Mười năm sau khi Cơ quan Quản lý Tài chính Vương quốc Anh (FCA) ra mắt Chương trình Thử nghiệm Quản lý Công nghệ Tài chính (Fintech Regulatory Sandbox), bất chấp việc mô hình này được áp dụng trên toàn cầu, vẫn còn nhiều bằng chứng thực nghiệm mạnh mẽ về hiệu quả của nguyên tắc cốt lõi của nó - sự kết hợp giữa nới lỏng quy định và hướng dẫn. Các bằng chứng hiện có chỉ cho thấy các chương trình thử nghiệm mang lại lợi ích cho các công ty tham gia, nhưng không chứng minh được tác động của chúng đối với toàn bộ hệ thống quy định hoặc lợi ích rộng rãi của đổi mới. Hai mối quan ngại chính được nêu ra khi chương trình thử nghiệm ra đời - sự suy yếu của hiệu quả quản lý và hiệu quả đáng ngờ trong việc thúc đẩy học hỏi từ quy định - vẫn chưa được khắc phục trong thập kỷ kể từ khi chúng được giới thiệu, và trong một số trường hợp thậm chí còn gia tăng. Mặc dù việc tối ưu hóa thiết kế có thể giảm thiểu một số vấn đề này, nhưng thách thức cơ bản nằm ở việc xem xét lại chính mô hình hộp thử nghiệm, đặc biệt là khi nó đang được thúc đẩy để thúc đẩy đổi mới trong AI tạo sinh. Do AI tạo sinh đang gặp khó khăn trong việc mở rộng quy mô vượt ra ngoài những hạn chế vốn có của nó và đã gây ra những tác động tiêu cực đáng kể đến quyền riêng tư, sở hữu trí tuệ và hệ sinh thái, việc vội vàng áp dụng các cơ chế thử nghiệm có thể làm suy yếu các biện pháp bảo vệ pháp lý để thúc đẩy AI là quá rủi ro. Viện Nghiên cứu Công nghệ Tài chính thuộc Đại học Nhân dân Trung Quốc đã tổng hợp các phát hiện nghiên cứu cốt lõi.

I. Giới thiệu

Các cơ quan quản lý trên toàn thế giới và trong nhiều lĩnh vực khác nhau đang tích cực tìm hiểu các con đường pháp lý phù hợp cho đổi mới công nghệ. Năm 2015, Cơ quan Quản lý Tài chính (FCA) của Vương quốc Anh đã công bố việc thành lập cơ chế thử nghiệm pháp lý cho công nghệ tài chính, và trong thập kỷ tiếp theo, mô hình này đã nhanh chóng lan rộng trên toàn cầu. Thiết kế cốt lõi của cơ chế thử nghiệm pháp lý là cho phép các công ty được lựa chọn tiến hành các thử nghiệm sản phẩm hạn chế trong một môi trường có ít ràng buộc về pháp lý và rủi ro thực thi hơn. Mục tiêu của nó là hai mặt: thứ nhất, giảm bớt các rào cản gia nhập có thể cản trở sự đổi mới công nghệ tài chính; Thứ hai, tạo cơ hội cho các cơ quan quản lý tìm hiểu về các công nghệ mới nổi và điều chỉnh chiến lược quản lý của họ trong quá trình giám sát thử nghiệm sandbox. Trong những năm gần đây, các nhà hoạch định chính sách trên toàn thế giới cũng bày tỏ sự quan tâm mạnh mẽ đến việc sử dụng cơ chế thử nghiệm sandbox để thúc đẩy đổi mới trí tuệ nhân tạo và thiết lập các khuôn khổ quản lý AI mới. Tuy nhiên, một thập kỷ thực hành thử nghiệm sandbox trong lĩnh vực fintech đã chứng minh rằng không có đủ bằng chứng để hỗ trợ việc áp dụng nó như một công cụ chính sách trong lĩnh vực AI. Mặc dù các sandbox quản lý được áp dụng rộng rãi, bằng chứng thực nghiệm để đánh giá hiệu quả của chúng trong việc đạt được các mục tiêu vẫn còn khan hiếm. Các nghiên cứu thực nghiệm hiện tại tập trung vào các chỉ số đổi mới: khả năng huy động vốn của các công ty tham gia, số lượng bằng sáng chế được cấp, v.v. Những dữ liệu này không thể tiết lộ tác động của sandbox đối với bối cảnh quản lý chung đối với fintech, cũng như không thể chứng minh liệu những đổi mới được thúc đẩy bởi sandbox có mang lại lợi ích cho các nhóm bên ngoài các nhà đổi mới hay không. Việc thiếu hỗ trợ dữ liệu này là rất quan trọng - triển vọng để các sandbox fintech đạt được mục tiêu của chúng là rất ảm đạm. Thứ nhất, vẫn chưa rõ liệu các đổi mới fintech có thể tạo ra đủ lợi ích xã hội để biện minh cho việc nới lỏng các điều khoản quản lý quan trọng được thiết kế để bảo vệ người tiêu dùng và hệ thống tài chính hay không. Thứ hai, kiến thức mà các cơ quan quản lý thu được từ những thử nghiệm này bị hạn chế đáng kể do mẫu tham gia thử nghiệm không mang tính đại diện và môi trường đặc thù dễ bị các cơ quan quản lý nắm giữ. Các kênh mà các cơ quan quản lý có thể chia sẻ kiến thức này cũng bị hạn chế. Năm 2016, Cơ quan Quản lý Tài chính (FCA) của Vương quốc Anh đã định nghĩa thử nghiệm thử nghiệm đầu tiên của mình là "một 'không gian an toàn', nơi các công ty có thể thử nghiệm các sản phẩm, dịch vụ, mô hình kinh doanh và cơ chế phân phối sáng tạo, đảm bảo bảo vệ người tiêu dùng đầy đủ". Trong thập kỷ tiếp theo, các bên tham gia thử nghiệm của FCA chủ yếu tập trung vào việc tận dụng công nghệ để phát triển các sản phẩm tín dụng, đầu tư, ngân hàng và thanh toán mới. Nhiều khu vực pháp lý trên thế giới đã làm theo và thiết lập các thử nghiệm thử nghiệm dành cho công nghệ tài chính. Mặc dù có sự khác biệt đáng kể về cấu trúc và mục tiêu của các thử nghiệm thử nghiệm do các cơ quan quản lý khác nhau thiết kế, nhưng mục tiêu cốt lõi của chúng thường bao gồm các yếu tố sau:

1. Hỗ trợ các công ty công nghệ tài chính (fintech) tìm cách cung cấp các sản phẩm, dịch vụ hoặc mô hình kinh doanh sáng tạo;

2. Xây dựng hệ thống dịch vụ tài chính hiệu quả hơn với khả năng quản lý rủi ro tốt hơn;

3. Làm rõ mối tương tác giữa các công nghệ mới nổi, mô hình kinh doanh và khuôn khổ pháp lý, đồng thời xác định các rào cản gia nhập thị trường tiềm ẩn;

4. Thúc đẩy cạnh tranh hiệu quả, mang lại lợi ích cho người tiêu dùng;

Nâng cao khả năng tiếp cận các dịch vụ tài chính. Các khuôn khổ pháp lý thử nghiệm (sandbox) được xem là giải pháp đôi bên cùng có lợi: giúp các nhà đổi mới tiếp cận nguồn vốn và đẩy nhanh việc ra mắt sản phẩm; đảm bảo người tiêu dùng tiếp cận nhiều hơn với các sản phẩm công nghệ tài chính; và giáo dục các cơ quan quản lý về các sản phẩm công nghệ tài chính và khả năng tương thích của chúng với khuôn khổ pháp lý (chưa kể đến việc xây dựng danh tiếng của một khu vực pháp lý là "thân thiện với đổi mới"). Kể từ khi được FCA khởi xướng, khái niệm sandbox pháp lý đã mở rộng ra ngoài lĩnh vực công nghệ tài chính để bao gồm nhiều kịch bản khác nhau như xe tự hành và thực tiễn pháp lý. Một báo cáo năm 2023 của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) chỉ ra rằng hiện có khoảng 100 sáng kiến sandbox đang được triển khai trên toàn thế giới. Đặc biệt, trong lĩnh vực trí tuệ nhân tạo, các yêu cầu về sandbox nhằm tạo điều kiện cho việc thử nghiệm AI thông qua việc tạm dừng quy định đang ngày càng tăng. Sandbox pháp lý mang lại nhiều lợi ích: 1. Thúc đẩy Đổi mới: Công nghệ AI đang phát triển nhanh chóng, khiến môi trường pháp lý khó theo kịp. Sandbox giảm thiểu rủi ro tuân thủ trong quá trình phát triển công nghệ trong một môi trường được kiểm soát. Thực tiễn đã chứng minh rằng chúng có thể rút ngắn đáng kể thời gian đưa sản phẩm sáng tạo ra thị trường, tăng cường sự chắc chắn về mặt pháp lý cho doanh nghiệp và do đó kích thích đổi mới. 2. Cải thiện Tốc độ Phản hồi: Các quy trình lập pháp hiện hành, chẳng hạn như "Chỉ thị AI" của EU, còn chậm. Dự luật, được đề xuất vào tháng 4 năm 2021, vẫn đang được xem xét và dự kiến sẽ không có hiệu lực trước năm 2025/2026. Hơn nữa, một khi đã được ban hành, các luật cũ như vậy sẽ cực kỳ khó sửa đổi để phù hợp với sự phát triển của công nghệ. Ở một mức độ nào đó, luật này, vốn có trước sự xuất hiện của AI tạo sinh như ChatGPT, hiện đã lỗi thời. Ngược lại, sandbox là những công cụ linh hoạt và nhạy bén, có thể nhanh chóng điều chỉnh để giải quyết những thách thức mới. 3. Tăng cường bảo vệ người tiêu dùng: Các hệ thống AI có khả năng gây hại cho người tiêu dùng. Sandbox đảm bảo an toàn công nghệ bằng cách thử nghiệm các hệ thống này trong một môi trường được kiểm soát, xác định và giảm thiểu các rủi ro tiềm ẩn, do đó duy trì niềm tin của người tiêu dùng vào các công nghệ mới nổi. 4. Thúc đẩy quản trị hợp tác: Sandbox tập hợp các cơ quan quản lý, doanh nghiệp và các bên liên quan khác để cùng nhau thúc đẩy sự phát triển của công nghệ AI, cân bằng nhu cầu đổi mới với an toàn công cộng và thúc đẩy các quy tắc quản lý hiệu quả hơn. Trải nghiệm học hỏi hai chiều này giữa các cơ quan quản lý và các thực thể được quản lý tạo ra một tình huống đôi bên cùng có lợi, tăng cường niềm tin vào công nghệ và đẩy nhanh việc áp dụng công nghệ. Trên thực tế, một số khu vực pháp lý đã triển khai thử nghiệm sandbox AI. Các nhà điều hành sandbox công nghệ tài chính ở các quốc gia như Vương quốc Anh và Singapore đã bắt đầu khám phá các ứng dụng tài chính của AI. (Ít nhất một dự luật đã được đề xuất tại Hoa Kỳ nhằm thiết lập một sandbox cho các tổ chức tài chính tiến hành các thử nghiệm AI.) Các sandbox AI chuyên biệt, độc lập với quy định tài chính, cũng đã xuất hiện: Vương quốc Anh, Na Uy và các nơi khác đã thiết lập các sandbox AI tập trung vào các quy định về quyền riêng tư. Với "Chỉ thị AI" của EU yêu cầu các quốc gia thành viên phải vận hành ít nhất một sandbox quản lý AI hoặc tham gia vào một sandbox chung đa quốc gia trước ngày 2 tháng 8 năm 2026, các cơ chế như vậy dự kiến sẽ phổ biến rộng rãi trong EU trong những năm tới. Chỉ thị này dự đoán khả năng hình thành các sandbox AI xuyên biên giới. Do nhu cầu đa dạng của các công ty AI và tính chất liên ngành của công nghệ AI, các sandbox trong một khu vực pháp lý duy nhất cũng sẽ đòi hỏi sự phối hợp quản lý của nhiều bộ phận. Để giải quyết vấn đề xuyên biên giới của các dịch vụ tài chính, Mạng lưới Toàn cầu các Tổ chức Tài chính Đổi mới (GFIN) đã được thành lập vào năm 2019. Cơ chế "Thử nghiệm Xuyên biên giới (CBT)" của GFIN, còn được gọi là "Hộp cát Toàn cầu", nhằm mục đích "tạo ra một môi trường cho phép các công ty liên tục hoặc đồng thời thử nghiệm các công nghệ, sản phẩm hoặc mô hình kinh doanh mới trên nhiều khu vực pháp lý". Vào tháng 10 năm 2020, GFIN đã triển khai vòng đăng ký thử nghiệm xuyên biên giới đầu tiên, yêu cầu các ứng viên phải đáp ứng các tiêu chí đầu vào của tất cả các khu vực pháp lý mục tiêu. Việc triển khai chưa đạt yêu cầu: chỉ 9 trong số 38 đơn đăng ký vượt qua đánh giá, và cuối cùng chỉ có 2 công ty bước vào giai đoạn thử nghiệm thực tế. Cơ chế này vẫn chưa triển khai vòng thứ hai, gây ra lo ngại về việc triển khai hộp cát xuyên biên giới. Nhưng liệu bằng chứng thực nghiệm hiện có có đủ không? Cơ quan Quản lý Tài chính Vương quốc Anh (FCA) đã công bố "bảng điểm" hộp cát quản lý đầu tiên vào năm 2017, tiến hành tự đánh giá các thử nghiệm ban đầu của mình. Báo cáo ghi nhận tích cực hiệu quả của sandbox trong các lĩnh vực sau: 1. Rút ngắn thời gian đưa sản phẩm đổi mới ra thị trường và có khả năng giảm chi phí 2. Mở rộng khả năng tiếp cận tài chính của các nhà đổi mới bằng cách giảm bớt sự bất ổn về quy định 3. Cho phép nhiều sản phẩm hơn được đưa vào thử nghiệm và có khả năng tiếp cận thị trường 4. Thúc đẩy sự hợp tác giữa cơ quan quản lý và nhà đổi mới để lồng ghép các cơ chế bảo vệ người tiêu dùng vào các sản phẩm và dịch vụ mới Ba mục tiêu đầu tiên mang lại lợi ích trực tiếp cho các nhà đổi mới, trong khi mục tiêu cuối cùng tập trung vào lợi ích công cộng - sự hài lòng của FCA đối với mục tiêu thứ tư một phần dựa trên "việc hợp tác với các công ty để phát triển các biện pháp bảo vệ thử nghiệm tùy chỉnh". Cho đến nay, nghiên cứu thực nghiệm độc lập về sandbox quy định vẫn chưa đầy đủ. Một nghiên cứu lớn được công bố vào năm 2024 bởi các nhà kinh tế tại Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS) lưu ý rằng "mặc dù được áp dụng rộng rãi và nhận được sự quan tâm về chính sách, vẫn còn thiếu bằng chứng thực nghiệm có hệ thống về việc liệu sandbox quy định có thực sự giúp các công ty công nghệ tài chính huy động vốn, đổi mới hay thiết lập các mô hình kinh doanh khả thi hay không." Phân tích dữ liệu về huy động vốn, tỷ lệ sống sót và bằng sáng chế của các công ty thử nghiệm tại Anh, BIS xác nhận rằng "các thử nghiệm đạt được một trong những mục tiêu cốt lõi của chúng: giúp các công ty fintech mới nổi huy động vốn và thúc đẩy đổi mới sáng tạo". Nghiên cứu tương tự, như đánh giá tự đánh giá của FCA, tập trung vào tác động của thử nghiệm đối với các nhà đổi mới sáng tạo, chứng minh rằng việc tham gia thử nghiệm mang lại lợi ích cho doanh nghiệp. Tuy nhiên, kết luận này có thể làm dấy lên lo ngại về "chọn người chiến thắng" của chính phủ: các doanh nghiệp không được chọn có thể phải đối mặt với môi trường đổi mới sáng tạo đầy thách thức hơn. Mặc dù các nhà nghiên cứu của BIS thừa nhận rằng những lợi thế tài chính mà các bên tham gia thử nghiệm mang lại "phù hợp với logic của thử nghiệm, giúp giảm bớt rào cản thông tin đối với đầu tư và tài chính, cũng như chi phí tuân thủ không chắc chắn", họ không loại trừ một lời giải thích khác: bản thân việc chấp nhận thử nghiệm có thể đóng vai trò như một sự xác nhận tín dụng, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động tài trợ của doanh nghiệp. Quan trọng hơn, nghiên cứu hạn chế hiện có chỉ mới chạm đến bề nổi của câu hỏi liệu các thử nghiệm pháp lý nói chung có mang lại lợi ích cho chính sách hay không. Các tác giả của BIS nhấn mạnh rằng "kết quả nghiên cứu không nhất thiết chứng minh rằng các sandbox rõ ràng nâng cao phúc lợi xã hội. Hoạt động của sandbox thường đòi hỏi nguồn vốn công, và việc tạo điều kiện cho tài chính doanh nghiệp chỉ là một mục tiêu - cải thiện phúc lợi người tiêu dùng cũng quan trọng như duy trì sự ổn định tài chính." Hơn nữa, nghiên cứu của BIS dựa trên giả định rằng sandbox cho phép các cơ quan quản lý dự đoán tác động phúc lợi xã hội của sản phẩm trước khi chúng được tung ra thị trường. Nghiên cứu gần đây của giáo sư luật Doug Sarro, dựa trên các hoạt động sandbox tiền điện tử của các cơ quan quản lý chứng khoán Canada, cho thấy tác động của sandbox đối với phúc lợi người tiêu dùng và sự ổn định tài chính vẫn tồn tại ngay cả sau khi sản phẩm được phát hành ra công chúng. Saroo nhận thấy rằng, bất chấp kỳ vọng chung rằng các công ty sẽ tuân thủ đầy đủ sau khi "tốt nghiệp", các cơ quan quản lý chứng khoán cấp tỉnh của Canada "không chỉ giám sát các nền tảng giao dịch trong sandbox mà còn quản lý chúng rất lâu sau khi chúng (trên danh nghĩa) rời khỏi sandbox." Ông tiếp tục đặt câu hỏi về hiệu quả của các biện pháp bảo vệ người tiêu dùng được thiết kế riêng cho sandbox: Các cơ quan quản lý thường không lường trước được những rủi ro mới nổi trên các nền tảng giao dịch, chỉ hành động khi rủi ro tương tự như trong lĩnh vực chứng khoán truyền thống hoặc khi chúng đã gây ra thiệt hại đáng kể cho người tiêu dùng và làm dấy lên mối lo ngại của công chúng. Một báo cáo năm 2019 của Sáng kiến Đặc biệt của Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc về Tài chính Toàn diện (UNSGSA) và Trung tâm Tài chính Thay thế Cambridge (CCAF) cũng nêu ra những lý do khác để hoài nghi, với những kết luận cốt lõi sau: Kinh nghiệm ban đầu về các khuôn khổ pháp lý thử nghiệm (sandbox) cho thấy chúng không cần thiết cũng như không đủ để thúc đẩy tài chính toàn diện. Mặc dù có nhiều ưu điểm, nhưng việc thiết lập và vận hành các khuôn khổ này rất phức tạp và tốn kém. Thực tiễn cho thấy hầu hết các vấn đề pháp lý được nêu ra trong quá trình thử nghiệm khuôn khổ pháp lý thử nghiệm đều có thể được giải quyết hiệu quả mà không cần môi trường thử nghiệm thực tế. Kết quả tương tự có thể đạt được với chi phí hiệu quả hơn thông qua các công cụ như văn phòng đổi mới. Nói cách khác, các khuôn khổ pháp lý thử nghiệm (sandbox) fintech vốn tiêu tốn nhiều nguồn lực có thể hiệu quả hơn nếu được di dời (báo cáo lưu ý rằng các cơ quan quản lý ở nhiều quốc gia đã rất ngạc nhiên trước cường độ nguồn lực của các khuôn khổ pháp lý thử nghiệm). Lý do chính cho tính chất tiêu tốn nhiều nguồn lực này là các cơ quan quản lý phải cung cấp hướng dẫn tùy chỉnh cho các bên tham gia—sự "hỗ trợ pháp lý" này rất tốn kém, nhưng việc thiếu vắng nó có thể dẫn đến những lo ngại về hiệu quả của khuôn khổ pháp lý thử nghiệm (theo quan điểm của các công ty tham gia). Những phát hiện này chắc chắn đặt ra những câu hỏi sâu sắc hơn: Liệu việc miễn trừ quy định do các sandbox mang lại có thực sự cần thiết để thúc đẩy đổi mới công nghệ tài chính hay không? Chỉ cần cung cấp hướng dẫn có thể đủ để thúc đẩy đổi mới (và hầu hết các cơ quan quản lý tài chính đã thành lập các "trung tâm đổi mới" để cung cấp các dịch vụ như vậy). Nhưng câu hỏi cơ bản hơn là: Việc tận dụng nguồn lực công để thúc đẩy đổi mới của khu vực tư nhân có phải là vì lợi ích công cộng hay không?

 Thứ tư, Những lo ngại sâu sắc hơn

Các nghiên cứu trước đây đã chỉ ra nhiều cạm bẫy của mô hình này: việc các cơ quan quản lý lựa chọn các công ty sandbox thực chất là "chọn ra người chiến thắng", làm suy yếu tính công bằng của quy định; chi phí vận hành và bảo trì sandbox thường vượt quá mong đợi; lợi ích được chia đều cho các nhà đổi mới hơn là công chúng; và khi các sandbox lan rộng ra toàn cầu, lợi ích cận biên của các tín hiệu chính sách "thân thiện với đổi mới" tiếp tục giảm dần. Các nghiên cứu gần đây tập trung vào một mâu thuẫn cốt lõi: các sandbox fintech yêu cầu phải tạm dừng các quy định quan trọng nhằm bảo vệ người tiêu dùng và hệ thống tài chính. Những người ủng hộ sandbox ngầm chấp nhận khả năng gia tăng tác hại đối với công chúng, dựa trên lý thuyết của họ trên hai giả định: thứ nhất, đổi mới sẽ mang lại lợi ích cho công chúng thông qua việc tăng hiệu quả và cạnh tranh; và thứ hai, sandbox sẽ giúp các cơ quan quản lý hiểu được hiệu suất thị trường của các công nghệ mới, từ đó tối ưu hóa quy định dài hạn. Tuy nhiên, phần này sẽ chứng minh rằng những giả định này không đúng khi xem xét kỹ lưỡng trong lĩnh vực công nghệ tài chính, và cũng khó áp dụng cho trí tuệ nhân tạo. Điều quan trọng cần lưu ý là đổi mới không nhất thiết mang lại lợi ích cho toàn xã hội. Mặc dù được coi là điều kiện cần thiết để cải thiện hiệu quả và cạnh tranh, nhưng ý nghĩa cụ thể của "hiệu quả" và "cạnh tranh" vẫn còn là chủ đề tranh luận trong bối cảnh, và nhiều cách diễn giải gây bất lợi cho phúc lợi xã hội nói chung. Hơn nữa, khi các cơ quan quản lý tài chính tự biến mình thành những người cổ vũ và tài trợ cho các đổi mới mà họ đã lựa chọn, tính khách quan và thiện chí chia sẻ kiến thức của họ bị suy yếu, ngay cả khi hiểu biết về quy định đã bị thiên vị bởi tính chọn lọc của những người tham gia sandbox. A. Sandbox như một lĩnh vực học hỏi về quy định Việc tham gia sandbox hoàn toàn tự nguyện, vì vậy chỉ những đơn vị đổi mới tích cực áp dụng mới có thể được hỗ trợ. Điều này tạo ra một điểm mù kép: các cơ quan quản lý không thể hiểu được các công ty tuân thủ đầy đủ mà không cần tham gia vào sandbox, cũng như không thể xác định các thực thể tin rằng họ không tuân thủ các quy định hiện hành. Ngay cả trong số các ứng viên, tiêu chí lựa chọn thường không rõ ràng, dẫn đến việc một số lượng lớn hồ sơ bị từ chối mà không có lý do rõ ràng. Do đó, kiến thức mà các cơ quan quản lý thu được từ sandbox vốn dĩ đã thiên vị. Mặc dù việc học hỏi từ các mẫu có thiên vị có thể có giá trị, nhưng sandbox không nên được coi là cách duy nhất hoặc tốt nhất để tiếp thu kiến thức. Như các cơ quan Liên Hợp Quốc đã quan sát, các cơ quan quản lý có thể tìm hiểu về các công nghệ mới từ các công ty khởi nghiệp thông qua các kênh không chính thức. Việc bãi bỏ quy định quản lý không phải là điều kiện tiên quyết để hiểu về fintech hoặc trí tuệ nhân tạo. Một sai sót khác trong kiến thức quản lý do sandbox tạo ra là cơ chế tham gia này thúc đẩy mối quan hệ không tự nhiên giữa chính phủ và doanh nghiệp, làm trầm trọng thêm nguy cơ "chiếm đoạt quy định". Nói một cách đơn giản, "chiếm đoạt quy định" đề cập đến việc các cơ quan quản lý ưu tiên lợi ích của ngành hơn lợi ích công cộng, thường thông qua các động cơ rõ ràng (như tham nhũng) hoặc ngầm định. Một ví dụ điển hình về việc nắm bắt ngầm là khi các cơ quan quản lý chủ yếu lấy thông tin từ chính ngành (mà không tham khảo ý kiến của các nhà nghiên cứu độc lập hoặc các nhóm người tiêu dùng), điều này chắc chắn sẽ thấm nhuần và đồng hóa hiểu biết của họ về quan điểm của ngành. Quá trình này được gọi là "nắm bắt nhận thức", và sự phức tạp rõ ràng về mặt công nghệ của các mô hình kinh doanh fintech đặc biệt thuận lợi cho hiện tượng này. Nếu các cơ quan quản lý không thiết lập được nền tảng kiến thức kỹ thuật thông qua tuyển dụng nhân tài hoặc đào tạo nội bộ, khả năng đánh giá phê phán các yêu cầu của ngành sẽ bị cản trở. Vấn đề này cũng nổi bật trong quản lý AI, nơi các công ty AI toàn cầu đang tích cực nắm bắt các cơ quan quản lý bằng những luận điệu như "quy định làm chậm sự đổi mới" và "buộc doanh nghiệp phải rời bỏ". Tóm lại, liệu các sandbox có thực sự nâng cao năng lực thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hay không vẫn còn là một dấu hỏi. Trước đây, tôi đã lập luận rằng "các sandbox quản lý đôi khi có thể hỗ trợ các cơ quan quản lý tài chính trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý rủi ro của họ, nhưng sự phổ biến của chúng xuất phát từ giả định hời hợt rằng việc đáp ứng các đổi mới fintech của khu vực tư nhân nhất thiết phải vì lợi ích tốt nhất của xã hội". Phần sau sẽ xem xét cơ sở lý luận cho giả định này. B. Đổi mới như một Mục tiêu Quản lý Như giáo sư luật Deirdre Achen đã lập luận, khái niệm về sandbox quản lý dựa trên "vai trò vì lợi ích công cộng của các cơ quan quản lý trong việc cải thiện sự lựa chọn, giá cả và hiệu quả của người tiêu dùng" - một sự khác biệt cơ bản so với logic quản lý "tập trung vào rủi ro". Tuy nhiên, có nhiều lý do để đặt câu hỏi liệu "cạnh tranh" và "hiệu quả" được thúc đẩy bởi sandbox fintech có thực sự mang lại lợi ích cho công chúng hay không. Việc từ bỏ kiểm soát rủi ro rất có thể là một tính toán sai lầm. Ngày càng có nhiều dấu hiệu cho thấy những nghi ngờ về lợi ích công cộng của đổi mới AI cũng có cơ sở. Trong bối cảnh này, cơ sở cho các chính sách làm suy yếu cơ chế bảo vệ công chúng để tạo điều kiện cho đổi mới là đáng ngờ - chính xác là logic vốn có của thiết kế sandbox. 1. Hạn chế của Đổi mới Fintech và AI Tạo sinh Các chính sách thúc đẩy đổi mới chủ yếu mang lại lợi ích cho chính những người đổi mới. Giả định lý thuyết này cho rằng đổi mới sẽ tạo ra những lợi ích thứ cấp có lợi cho những người khác. Tuy nhiên, trên thực tế, không phải mọi đổi mới đều có lợi cho cả hai bên, và giả định này có thể không đúng. Ví dụ, nghiên cứu của Doug Saroo về hộp cát tiền điện tử của Canada cho thấy "thực tiễn quản lý ít nhất cũng ủng hộ một phần lo ngại rằng hộp cát có thể ưu tiên những người đổi mới hơn người tiêu dùng". Nghiên cứu trước đây của tôi và các học giả khác cũng cho thấy nhiều sản phẩm công nghệ tài chính không mang lại nhiều đổi mới công nghệ thực chất ngoài giao diện người dùng bóng bẩy. Một số thậm chí còn tham gia vào "hoạt động thâu tóm săn mồi" có hại - bề ngoài là phục vụ các nhóm thiểu số trước đây bị loại trừ, nhưng thực chất là tham gia vào việc khai thác có hệ thống. Lợi nhuận của công nghệ tài chính thường không đến từ sự vượt trội về công nghệ mà từ việc lách luật bảo vệ người tiêu dùng dưới danh nghĩa "đổi mới". Ngày càng có nhiều bằng chứng ủng hộ tính xác thực của cùng một sự hoài nghi xung quanh AI tạo sinh (AI, theo định nghĩa rộng, bao gồm một loạt các công nghệ; AI tạo sinh cụ thể đề cập đến các công cụ tạo ra nội dung mới bằng cách xác định các mẫu trong một lượng lớn dữ liệu đào tạo). Từ năm 2024, các học giả đã bắt đầu đặt câu hỏi gay gắt về giá trị thực sự của AI tạo sinh. Ví dụ, Jim Coviello, giám đốc nghiên cứu cổ phiếu của Goldman Sachs và là một chuyên gia kỳ cựu trong ngành công nghệ kể từ thời kỳ bong bóng dot-com, đã lưu ý rằng AI tạo sinh được phát triển ở Thung lũng Silicon thiếu các kịch bản ứng dụng rõ ràng. Ông cảnh báo thêm: "Chưa bao giờ trong lịch sử, một công nghệ được dự đoán sẽ đạt giá trị một nghìn tỷ đô la khi ra mắt... Trước đây, các phiên bản công nghệ luôn thay thế các giải pháp đắt tiền bằng những giải pháp rẻ hơn. Giờ đây, công nghệ đắt tiền đang cố gắng thay thế lao động giá rẻ. Logic này về cơ bản là không thể chấp nhận được." Nhược điểm cốt lõi của dạng AI này là xu hướng gây ảo giác: mô hình thường tạo ra những phản hồi có vẻ đáng tin cậy nhưng thực tế lại sai. Các lỗi điển hình bao gồm: một mô hình của Google cho rằng việc thêm keo Elmer sẽ làm cho pizza dai hơn; một mô hình OpenAI không đánh vần đúng số chữ "r" trong từ "strawberry". Hơn nữa, AI thường bịa đặt tài liệu để hỗ trợ cho kết luận của mình: một nghiên cứu của BBC 2025 cho thấy "13% trích dẫn của BBC do trợ lý AI thực hiện là giả mạo hoặc không khớp với văn bản gốc." Các công ty triển khai những mô hình như vậy mà không có sự giám sát của con người có thể phải chịu những chi phí khổng lồ, bằng chứng là trường hợp của Air Canada: sau khi chatbot của hãng trả lời sai một câu hỏi về chính sách tang lễ, hãng hàng không này lập luận rằng chatbot hoàn toàn chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, một tòa án dân sự đã ra lệnh cho công ty phải bồi thường cho khách hàng và phạt tiền. Mặc dù việc áp dụng "cơ chế can thiệp của con người" có thể giảm thiểu rủi ro sai sót, nhưng nó cũng phủ nhận những lợi thế về chi phí mà AI mong muốn đạt được. Việc phát hiện và sửa chữa những kết quả ảo tưởng của AI đòi hỏi chuyên môn đáng kể: Một nghiên cứu năm 2024 của nền tảng làm việc tự do Upwork cho thấy 96% giám đốc điều hành kỳ vọng các công cụ AI sẽ cải thiện năng suất doanh nghiệp (39% bắt buộc sử dụng và 46% khuyến khích sử dụng), tuy nhiên gần 47% nhân viên sử dụng AI thừa nhận họ "không hiểu cách đạt được mục tiêu hiệu quả mà nhà tuyển dụng yêu cầu". Với những hạn chế này, việc ứng dụng AI tạo sinh trong thương mại còn hạn chế là điều không có gì đáng ngạc nhiên. Sự phản đối rộng rãi của các doanh nghiệp đối với những công cụ như vậy có thể là một điều may mắn - nghiên cứu gần đây cho thấy mối tương quan tiêu cực đáng kể giữa việc phụ thuộc vào các công cụ AI và kỹ năng tư duy phản biện. Mặc dù AI được quảng cáo là một công cụ "giải phóng con người khỏi những nhiệm vụ cơ bản để tập trung vào sáng tạo cấp cao", nhưng thực tế là các năng lực cấp cao thường bắt nguồn từ việc tinh chỉnh các thực hành cơ bản. 2. Khủng hoảng sâu sắc của Quy định thúc đẩy Đổi mới Ngay cả khi xem xét cơ chế sandbox vượt ra ngoài các lĩnh vực cụ thể, vẫn còn những câu hỏi chính đáng về công cụ quản lý này. Các nhà hoạch định chính sách phải đặc biệt cảnh giác với những động cơ bị bóp méo mà sandbox tạo ra. Lý tưởng nhất, các cơ quan pháp lý và quản lý nên gửi một tín hiệu rõ ràng đến ngành rằng đổi mới tuân thủ sẽ bảo vệ lợi ích công cộng. Tuy nhiên, sandbox có thể được hiểu là hy sinh thẩm quyền pháp lý để tạo điều kiện cho đổi mới. "Cạnh tranh" và "hiệu quả" về cơ bản là những bài kiểm tra Rorschach phản ánh các giá trị của cơ quan quản lý. Ví dụ, "hiệu quả" mang những đánh giá giá trị khác nhau giữa các lĩnh vực khác nhau, khiến nó không thể đóng vai trò là một mục tiêu quản lý trung lập, thống nhất. Các mục tiêu về hiệu quả và cạnh tranh không mang lại nhiều sự rõ ràng cho các cơ quan quản lý: Khi đánh giá sandbox, các cơ quan quản lý phải tự hỏi: "Chúng ta đang đánh giá cạnh tranh và hiệu quả từ góc nhìn của ai? Các công ty tham gia, toàn ngành hay công chúng?" Thay vì tỉ mỉ xây dựng các sandbox để thích ứng với đổi mới, các cơ quan quản lý nên áp dụng các chiến lược phòng ngừa chủ động để hạn chế tác hại của công nghệ mới đối với công chúng. Cựu Quyền Kiểm toán Tiền tệ Michael Suh đã đề xuất một khuôn khổ quản lý "thích nghi và thuần hóa" cho công nghệ tài chính (fintech), một mô hình cũng áp dụng cho việc quản lý đổi mới công nghệ nói chung. Các chính sách thích nghi có khả năng chấp nhận các công nghệ lỗi và duy trì một cách giả tạo các mô hình kinh doanh không khả thi. Do các nhà đổi mới thường thiếu hiểu biết toàn diện về môi trường hoạt động của họ (như đã đề cập ở trên), nên việc thuần hóa thường là con đường được ưu tiên. Học giả văn hóa công nghệ Arati Wad lưu ý về các công cụ AI: Các chuyên gia về công nghệ AI kém khả năng đánh giá tác động chính trị xã hội của nó hơn nhiều so với các chuyên gia trong các lĩnh vực mà nó được cho là sẽ phá vỡ. Các nhóm chuyên gia như bác sĩ, giáo viên, nhân viên xã hội và nhà hoạch định chính sách không phải là những người ngoài cuộc khi thảo luận về AI—họ chính là những người có vị thế tốt nhất để hiểu được khả năng lạm dụng tự động hóa trong lĩnh vực của họ. Điều quan trọng cần làm rõ là: mặc dù các quy định thành văn đôi khi cần phải thay đổi vì lợi ích chung, nhưng cần thận trọng khi những thay đổi về quy định được thực hiện từng phần và chủ yếu mang lại lợi ích cho một số ít công ty nằm trong khuôn khổ thử nghiệm. Nếu các cơ quan quản lý thực sự cần thử nghiệm các chiến lược mới, nhiều công cụ toàn ngành đã có sẵn trước khi khuôn khổ thử nghiệm được tạo ra. Trong đánh giá về khuôn khổ thử nghiệm fintech, một cơ quan của Liên Hợp Quốc đã nhấn mạnh rằng "tính tương xứng hoặc cấp phép dựa trên rủi ro có thể giảm chi phí tuân thủ cho các công ty khởi nghiệp và, không giống như thử nghiệm khuôn khổ thử nghiệm, bao gồm tất cả các bên tham gia thị trường." Mặc dù các phương pháp tiếp cận quy định không chính thức có thể hiệu quả khi xử lý các công nghệ đang phát triển nhanh chóng, nhưng chúng luôn đi kèm với chi phí - đặc biệt là việc thiếu sự tham gia của công chúng và thiếu minh bạch trong việc ra quyết định quản lý. Những chi phí này đặc biệt nghiêm trọng trong bối cảnh khuôn khổ thử nghiệm: các công ty tư nhân có ảnh hưởng đáng kể đến các điều khoản quy định, khiến các nhóm bị ảnh hưởng không biết về các điều khoản và ít có khả năng phản đối. Khi sản phẩm của các công ty khuôn khổ thử nghiệm phức tạp về mặt công nghệ, các cơ quan quản lý thường khuất phục trước "thẩm quyền kỹ thuật" của họ, khiến họ dễ dàng áp đặt các điều khoản hơn. Xu hướng "cổ vũ" cho các công ty thử nghiệm của các cơ quan quản lý dẫn đến việc các tiêu chuẩn quy định tiếp tục bị suy yếu. Trường hợp của Canada cho thấy ngay cả sau khi "tốt nghiệp", các công ty tiền điện tử vẫn không tuân thủ quy định vì lợi nhuận của họ phụ thuộc vào chênh lệch giá quy định hơn là đổi mới công nghệ. Khi các miễn trừ tạm thời hết hạn, các cơ quan quản lý phải đối mặt với một tình thế tiến thoái lưỡng nan: buộc tuân thủ, điều này có thể dẫn đến đóng cửa doanh nghiệp, hoặc biến các miễn trừ thành vĩnh viễn. Thực tế chính trị và kinh tế thường dẫn đến lựa chọn thứ hai: hệ sinh thái nhân viên-khách hàng do các doanh nghiệp hình thành nên nuôi dưỡng một mạng lưới lợi ích cố hữu, khiến các cơ quan quản lý khó có thể thắt chặt quy định. Kết quả là các quy tắc bị phân mảnh, với các tiêu chuẩn khác nhau được áp dụng cho các doanh nghiệp khác nhau, tạo ra một sân chơi không đồng đều và hoàn toàn trái ngược với mục đích ban đầu của thử nghiệm là thúc đẩy tuân thủ toàn diện. Các nhà hoạch định chính sách phải hiểu rõ rằng một khi một công ty bước vào thử nghiệm, các cơ quan quản lý sẽ bị mắc kẹt trong tình thế tiến thoái lưỡng nan của việc thích nghi thụ động, buộc phải duy trì rủi ro công cộng. Giải pháp cơ bản nằm ở việc chuyển sang một mô hình thuần hóa - hạn chế ranh giới của sự đổi mới thông qua một khuôn khổ quy định thống nhất, thay vì hy sinh lợi ích công cộng để đổi lấy phát triển công nghệ. C. Thế tiến thoái lưỡng nan về Quản trị của Sandbox xuyên biên giới. "Chỉ thị AI" của EU thúc đẩy các cơ chế sandbox xuyên biên giới, làm nổi bật những thách thức đặc thù của quy định xuyên biên giới: xung đột giữa hoạt động đa quốc gia của các công ty và sự phụ thuộc của họ vào các khu vực pháp lý nhỏ hơn. Tuy nhiên, việc triển khai xuyên biên giới đang gặp phải những trở ngại lớn—các tiêu chuẩn quy định rời rạc, chi phí phối hợp cao và các tín hiệu chính sách mâu thuẫn—càng củng cố thêm sự hoài nghi chính đáng về các công cụ sandbox. Mạng lưới các Tổ chức Tài chính Toàn cầu (GFIN), được thành lập vào năm 2019 với mục tiêu vận hành một sandbox fintech xuyên biên giới, cho đến nay mới chỉ hoàn thành thành công một thử nghiệm xuyên biên giới, và chỉ có hai công ty bước vào giai đoạn thử nghiệm thực tế. Một yếu tố quan trọng góp phần vào tỷ lệ áp dụng thấp là việc các bên tham gia cần đáp ứng các yêu cầu quy định khác nhau của các khu vực pháp lý khác nhau. Để giảm chi phí phối hợp đồng thuận đa khu vực pháp lý, GFIN sử dụng cơ chế "cơ quan quản lý dẫn đầu", nhưng thừa nhận rằng: Cơ quan quản lý dẫn đầu chịu áp lực đáng kể về nguồn lực—chịu trách nhiệm phối hợp và quản lý 38 đơn đăng ký với 23 cơ quan quản lý, dành nhiều nhân lực và nguồn lực để đảm bảo các câu hỏi từ doanh nghiệp và cơ quan quản lý được giải quyết kịp thời và quy trình đăng ký diễn ra đúng thời hạn và tuân thủ. Việc cải thiện hiệu quả của các cơ chế thử nghiệm (sandbox) xuyên biên giới tất yếu đòi hỏi phải hài hòa các tiêu chuẩn pháp lý, nhưng việc phối hợp xuyên biên giới là một quá trình bị chính trị hóa cao độ, thường chịu sự thao túng của các nhóm lợi ích trong nước. Bất kỳ lợi ích nào của "tín hiệu chính sách" của cơ chế thử nghiệm sẽ bị giảm sút trong quá trình phối hợp—nếu tất cả các khu vực pháp lý đều áp dụng các tiêu chuẩn thống nhất, sẽ không còn "khu vực pháp lý thân thiện với đổi mới". Khó khăn trong việc phân bổ nguồn lực và trách nhiệm sẽ vẫn tồn tại—cả trong các hoạt động xuyên biên giới lẫn trong hợp tác liên ngành trong nước. Bất chấp danh tiếng của cơ chế thử nghiệm trong việc thúc đẩy công nghệ mới, những thách thức về phối hợp nguồn lực này đã tồn tại từ lâu, và các cơ chế thử nghiệm quản lý không đưa ra giải pháp sáng tạo nào. V. Kết luận Bài viết này dựa trên nghiên cứu trước đây của tôi, lập luận rằng trong lĩnh vực fintech, các cơ quan quản lý nên ưu tiên phòng ngừa rủi ro công hơn là thúc đẩy hiệu quả và cạnh tranh thông qua đổi mới tư nhân. Bằng chứng mới nổi cho thấy nguyên tắc này cũng áp dụng cho trí tuệ nhân tạo tạo sinh - dẫn đến nhiều lo ngại về việc triển khai các sandbox AI. Mặc dù thiết kế sandbox tinh vi có thể giảm thiểu một số lo ngại này, nhưng chúng ta không nên vội vàng chuyển sang các giải pháp kỹ thuật, bỏ qua các câu hỏi cơ bản: Việc xem xét lại khả năng áp dụng các sandbox quản lý trong các bối cảnh cụ thể là vô cùng cấp thiết. Xã hội đang rất cần một sự nhìn nhận chung về "giáo phái đổi mới ở Thung lũng Silicon", và việc tăng cường cảnh giác đối với các mô hình sandbox (và tư duy quản lý mà chúng nuôi dưỡng) nên là một thành phần cốt lõi của quá trình tái cấu trúc này. Xét cho cùng, hơn một thập kỷ sau khi Cơ quan Quản lý Tài chính Vương quốc Anh lần đầu tiên giới thiệu sandbox quản lý, vẫn còn rất ít bằng chứng thuyết phục cho thấy các công cụ quản lý tốn kém nguồn lực này thực sự cải thiện phúc lợi công cộng.